聚焦执法权责重构破解异地传销治理困局——关于《禁止传销条例》修订的专项修改建议
2026年5月29日，国家市场监督管理总局正式公布《禁止传销条例（修订征求意见稿）》，面向全社会公开征求意见。本次修订是条例自2005年施行二十一年来的首次系统性大修，重点围绕落实机构改革部署、增设网络传销整治专章、健全多部门协同打击机制、大幅提高违法惩戒力度、扩充监管执法法定措施五大维度完善制度设计，紧密贴合当前各类传销违法活动的新型演变态势，为新时代常态化禁传治传工作搭建了重要法治框架。
笔者深耕民间反传销一线二十载，全程见证了异地聚集式传销从依托实体商品销售彻底转向“纯拉人头、无实体载体”诈骗团伙模式的历史性蜕变，深度参与了广西、河北、陕西、山东、山西等全国传销重灾区数千起解救、维权与案件处置实务。结合一线亲历案例、基层执法实操堵点以及2026年新修订《治安管理处罚法》的新规要求，笔者发现，本次征求意见稿尚未针对性破解异地聚集式“纯资本运作”传销的核心管辖权责错位难题。现行条例制定之初主要适配有经营主体、有实物产品的传统传销，面对如今全程谎言诱骗、精神洗脑控制、以非法占有为核心目的的异地聚集传销，早已存在明显的制度滞后。此类传销已完全脱离常规市场监管范畴，原有“市场监管为主、公安机关配合”的执法分工模式与违法现实严重脱节，长期滋生取证困难、震慑不足、处罚悬空、部门推诿、治标难治本等多重治理顽疾。现整合二十年一线实务素材、受害者受害路径剖析、基层执法痛点梳理与新法衔接要求，系统提出条例修订完善专项建议，以期理顺跨部门执法权责、填补法律衔接空白、全方位提升异地传销综合治理效能。
一、当前异地聚集式传销演变全貌、洗脑诱骗套路与多重治理困境
伴随全国常态化打传力度持续加码，依托实物产品流通的传统传销规模不断萎缩，而无实体商品、纯资本返利、全程虚假诱骗、沉浸式精神控制、隐蔽异地聚集的传销模式一度成为主流，尽管2021年全国聚集式传销重点整治城市虽已实现全部摘帽，阶段性治理成效显著，但近年来受经济下行、就业创业环境趋紧等多重因素叠加影响，部分区域传销活动死灰复燃，反弹势头明显，亟须引起高度重视。此类模式亦是当前受害群体最广、财产损失最大、衍生社会矛盾最多、根治难度最高的传销类型，覆盖南派“纯资本运作”、49800系列各类变种、北派限制人身自由的拘禁式传销等主流形态。
该类传销彻底抛弃商品经营外壳，不以市场交易盈利为目的，完整构建了“异地虚假邀约—封闭式洗脑管控—层级敛财收割”的全链条诈骗闭环。传销组织精准拿捏群众求职、婚恋、创业、出游等心理诉求，编织高薪工作、网恋交友、低风险投资、免费异地旅游等各类谎言，跨区域诱导普通群众奔赴陌生城市。受害者抵达目的地后，骗局并未直接摊牌，反而刻意营造互帮互助、温情和睦的虚假“大家庭”氛围，依靠情感捆绑与人情绑架瓦解心理防备；同步安排专人24小时贴身陪同看管，轮番上门谈心、组织集中授课，包装体系内高层充当“成功人士”现身宣讲暴富假象，持续篡改受害者认知。从跨区域邀约的刻意欺瞒，到异地聚居后的精神PUA洗脑，再到诱导缴纳入门费、逼迫发展下线收割财产，欺骗行为贯穿传销运作全过程。大量群众倾尽积蓄、举债入局，最终血本无归，甚至拖累身边亲友一同深陷泥潭。
△这些书籍被传销组织利用
传销组织对外以“西部大开发”“中部崛起”“北部湾大开发”“民间资本运作”等虚构国家政策为幌子，配套伪造政府相关文件、非法印制洗脑宣传资料以固化虚假叙事。其实质是以非法占有他人财产为目标的群体性诈骗，与具备实体载体、属于市场违规范畴的传统传销存在根本性区分。
△伪造的政策文件
结合多地重灾区治理现状，叠加传销组织成熟的反侦查布局及配套黑色产业链加持，现行执法体系面临全方位挑战。核心矛盾集中在四大层面：
一是运作单元小型家庭化，洗脑场景流动灵活化。传销人员以几个到10人左右小家庭式分散租住居民小区，出租屋兼具居住、授课、洗脑多重功能；为规避定点清查，49800系列南派传销变种频繁转移至星级酒店、旅游度假区集中授课，并频繁变换上课地址；“资本运作”类南派传销在景区大巴、城市公园地标开展集体“看现象”宣讲。这类聚集式传销无固定经营门店、无实体货品、无公开经营活动，隐蔽属性极强。
△传销组织“洗脑”现场照片
二是反侦查机制体系化，对抗执法行为常态化。成熟传销组织搭建完整预警防线，外出、集会、授课均安排外围人员放哨通风报信，内部统一标准化攻守话术；面对执法核查全员口径一致、一问三不知，借“宏观调控”等洗脑说辞曲解行政查处行为，刻意对抗监管检查。
△传销组织内部日常生活照片
三是资金流转多层隐匿化，规避监管手段专业化。绝大多数入门费、层级返利优先采用现金交割，剩余资金通过多人个人账户异地转账、拆分多笔取现、多层级跨账户流转等方式切断溯源链路，大幅抬高资金核查取证门槛。
四是滋生配套黑色产业链，形成区域性顽固治理病灶。一些传销重灾区已形成适配传销生存的完整灰色产业集群，包含专供传销场景的粮油物资、非法印刷洗脑出版物、贷款中介引流拓客、民宿房屋租赁配套等上下游业态，全方位支撑传销组织存续扩散，长期难以彻底清除。
△传销组织“线下集会、晋升宴”现场
（一）传销形态发生本质转变，原有管辖规则与违法现实严重脱节
现行条例立法初衷针对持有公司主体、依托实物产品流通的传统传销，市场监管部门可依靠查封、扣押涉案商品等法定手段开展核查处置。但当前异地聚集式金融传销已全面走向“无注册企业、无实体产品、无合规经营行为”的纯诈骗模式，不存在可供查封扣押的货品、设备、经营台账，条例赋予市监部门的核心监管措施完全无从落地，基础执法工具全部失效。
（二）市场监管部门法定强制手段缺失，全流程执法陷入被动
在异地传销实地查处工作中，市场监管部门缺乏人身约束、治安处置、技术侦查、资金冻结等法定权限，多重执法短板集中凸显：
现场无强制管控能力，执法威慑力严重不足。传销窝点设于居民私宅，查处时常遭遇闭门拒检、拒不配合；所有参与者经统一洗脑培训，形成成套对抗执法话术，同步配备外围放哨人员提前通风报信，清查行动极易落空。
案件取证存在天然短板。传销人员分散租住不同小区，采取小型家庭式聚居、流动场所授课，保密管理机制严密；资金采用异地开户、他人代收账户、现金结算等多层隔离模式。市场监管部门不具备技侦权限，无法追踪人员行动轨迹、通讯记录、资金流向，难以突破组织反侦查壁垒，大量案件最终因证据不足无法定性追责。
行政处罚条款落地悬空，惩戒效果近乎归零。条例设定的罚款、没收违法所得等处罚，针对无经营主体、无账面营收的异地聚集传销完全无法执行。基层实操中，绝大多数案件仅能以现场驱散、口头教育收尾，仅极少数顶层头目能够移送追究刑事责任，绝大多数洗脑讲师、邀约骨干、中层敛财人员零处罚。违法成本极低，传销组织得以持续不断诱骗新人入局。
（三）“市监主责、公安配合”分工模式诱发部门推诿与行刑衔接断层
当前条例划定的二元分立治理框架为：市场监管部门牵头查办传销，涉嫌犯罪再移送公安机关立案。该分工模式在异地聚集传销治理中暴露出大量制度漏洞：
一方面，行刑衔接机制不通畅，权责边界模糊。市监部门缺少强制执法权限，难以完整固定全链条证据、实现团伙一网打尽；公安机关因条例未授予异地聚集传销主管职责，在未达刑事立案标准时缺乏主动介入、常态化整治的法定依据，只能被动等待移送线索。
另一方面，线索移交、联合办案流程存在堵点，公检法涉传证据认定标准未能统一。大量市场监管部门移送的案件，因证据链条不完整、达不到刑事立案标准被退回，部门间相互观望、消极履职现象普遍，基层打传工作流于形式，无法形成长效高压打击态势。
二、将异地聚集式传销划归公安机关主管的充分法理与实务依据
（一）契合异地聚集传销诈骗本质，实现罪名精准适配
异地聚集式传销早已超越普通传销范畴，整体行为符合诈骗犯罪构成要件：组织头目刻意编造虚假政策、伪造文书资料实施精神洗脑，主观上明知分配模式属于分钱骗局，仍刻意隐瞒真相、跨区域诱骗群众投入资金，以非法占有受害者财产为核心目的。叠加配套黑色产业链加持，不法商贩专供洗脑道具、中介机构引导群众贷款入局，酒店、景区公开组织集体授课，骗局迷惑性持续升级。此类兼具群体性、跨区域性的诈骗行为，由公安机关主管可同步适用组织、领导传销活动罪与诈骗罪实施数罪并罚，实现罪名与违法本质的精准匹配。
（二）顺畅衔接2026年新修订《治安管理处罚法》，构建梯度惩戒体系
2026年1月1日正式实施的新版《治安管理处罚法》第三十四条专门增设传销治安处罚条款，明确：组织、领导传销活动，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留；胁迫、诱骗他人参与传销，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。
该条文填补了传销轻微违法行为的处置法律空白，搭建起“治安行政处罚—刑事犯罪追责”的分层惩戒链条。但行政拘留、治安罚款等强制措施专属公安机关行使，若继续维持市场监管部门主管模式，该法条将难以落地执行。将异地聚集传销划归公安主管，能够理顺执法主体权责，打通行政与刑事法律适用通道。
（三）公安机关具备打击异地传销的天然执法优势
流动人口与出租屋信息管控优势。公安系统完整掌握辖区人口流动、外来人员落脚、出租房屋备案等治安基础数据，可提前排查、预警异地传销聚居窝点，实现源头前置管控。
完整侦查技术权限优势。面对传销现金交易、多层拆分转账、异地隐匿资金等反取证手段，公安机关依法享有查询、冻结、追溯涉案资金流水的权限，配套技侦手段打通人员、资金、通讯三条数据链条，有效破解取证溯源核心难题。
现场强制处置权限优势。公安机关可依法对传销组织者、邀约洗脑骨干、非法拘禁人员采取传唤、拘留等人身强制措施，从现场环节制止串供毁证、人员逃窜，这是市场监管部门不具备的核心执法抓手。
（四）赋能出租屋源头综合治理，压实场地提供者责任
异地传销核心活动载体为居民出租屋，集居住、洗脑、集会功能于一体，管好出租屋是压缩传销生存空间的关键抓手。由公安机关主管后，可直接依据《治安管理处罚法》对明知对方从事传销仍提供房屋、场地的房东、酒店经营者处以罚款、行政拘留，相比市场监管部门仅能作出罚款且执行难度大的处置方式，惩戒力度与落地效果大幅提升。同步将出租屋、流动人口核查纳入社会治安综合治理体系，实现涉传窝点动态清零。
（五）具备全链条打击黑色产业链的侦查能力
南派升级版传销配套产业成熟，涵盖非法印刷洗脑资料、伪造政策文件、外围放哨安保、贷款引流中介等灰色业态，形成区域性利益共同体。公安机关具备深挖上下游关联违法线索、同步查处配套产业链条的侦查经验与法定权限，能够彻底铲除传销赖以存续的土壤，破解区域传销反复反弹顽疾。
三、《禁止传销条例》针对性修订核心建议
立足异地聚集式传销全程诱骗、洗脑控人、集资诈骗的违法本质，结合二十年一线反传实务、基层执法痛点与新法衔接要求，建议本次大修重构传销分类监管机制，清晰划分跨部门执法权责，完善分层惩戒、行刑衔接、源头管控、产业链整治配套制度。具体修改方案如下：
（一）增设分类监管条款，明确异地聚集式传销公安主管定位
在条例总则部分新增传销类型划分与分部门主管规则，实行差异化监管：
依托注册企业、实体产品开展经营活动的商品传销、微商网络传销、直销违规行为，保留市场监督管理部门主管职责，发挥其市场领域监管专业优势；
无经营主体、无实物载体、以“纯资本运作”为噱头，通过异地谎言邀约、聚集洗脑实施敛财诈骗，扰乱社会治安、侵害群众财产安全的异地聚集式传销，统一明确由公安机关主管。
通过立法调整彻底扭转长期权责错配问题，匹配异地传销诈骗属性，依托公安完整执法权限实现控人、取证、追赃、惩恶全流程闭环打击。
（二）建立分级分类管辖体系，清晰划分两部门履职边界
修订条例第四条、第八条执法分工条款，彻底打破“市监为主、公安为辅”旧框架，搭建分层、分类履职机制：
轻微商品传销参与人员、直销违规行为：由市场监管部门独立查处，实施行政罚款、责令整改等市场类处罚；
异地聚集、纯资本运作、跨区域诱骗洗脑类传销：公安机关全权主管，直接适用《治安管理处罚法》开展拘留、罚款等治安惩戒；
层级清晰、涉案金额巨大、造成重大财产损失、存在非法拘禁情节，达到刑事立案标准的传销团伙：公安机关独立侦查，依法追究相关人员刑事责任。
（三）全面赋予公安机关异地聚集传销完整法定管辖权
条例应明文规定，针对异地聚集式传销，公安机关可依法独立实施以下执法措施：
对传销组织者、顶层骨干、专职洗脑讲师、以谎言胁迫诱骗新人的人员，依法采取传唤、行政拘留等人身强制措施；
持法定文书查询、冻结涉案全部资金账户，完整追溯多层拆分、现金流转、异地取现等隐蔽资金链路；
对用于洗脑、聚居授课的出租屋、酒店、景区场馆开展现场核查与临时管控；
对明知他人从事传销仍提供房屋、场地、宣传物料、引流服务的房东、经营者、中介机构，独立作出治安处罚。
（四）完善顺畅闭环的行刑衔接机制
公安机关查办异地聚集传销，对未构成刑事犯罪的参与、洗脑、邀约人员，直接依据《治安管理处罚法》第三十四条作出治安处罚，无需再移交市场监管部门；
查实组织架构清晰、涉案数额较大、存在非法拘禁、多次诱骗群众等情节，符合刑事立案标准的，直接启动刑事侦查，同步追缴涉案赃款；
市场监管部门在查办实体商品传销过程中，发现涉嫌犯罪线索的，依规移送公安机关侦查；公安、市监建立月度线索移送、信息共享、联合清查常态化机制，杜绝职责交叉、监管空白、推诿扯皮。
（五）强化出租屋与流动人口源头管控法定责任
新增基层源头治理专项条款，压实房屋场地管理主体责任：
明确房屋出租人、酒店、景区运营主体发现承租人、消费者开展传销聚集、洗脑活动时，负有第一时间向辖区公安机关报告的法定义务；
对明知对方从事传销仍持续提供场地、房屋，包庇传销活动的单位与个人，由公安机关依法给予治安罚款、行政拘留，并纳入社会信用黑名单；
将涉传出租屋、涉传经营场所纳入社会治安重点管控名录，定期排查公示、动态清零，依托流动人口治安管理体系实现异地传销窝点提前预警、快速处置。
（六）同步建立传销黑色产业链全链条打击规则
增设关联配套违法整治条款，授权公安机关查办异地传销案件时同步深挖上下游灰色产业：重点打击为传销组织伪造政策文件、印制洗脑资料、提供贷款引流、安排外围放哨、长期包庇窝点、专供涉传生活物资的各类主体，对助力骗局扩散、依靠传销牟利的单位和个人同步追究行政、刑事责任，斩断传销生存配套链条，根除区域性传销滋生土壤。
（七）细化涉案资金核查与受害者资金返还配套规则
结合本次修订资金监管相关内容，进一步细化公安资金溯源法定权限：明确金融机构、第三方支付平台必须无条件配合公安机关查询、冻结、划转涉传资金；针对现金交易、多人代收、跨区域转账等规避监管模式设立专项核查流程。打通人员轨迹、通讯记录、资金流水数据壁垒，精准锁定组织层级、涉案规模、核心骨干。同步增设涉案资金优先返还机制——办案机关追缴赃款后，优先返还积极举报人（或者以奖励形式）本金损失，从根源化解受害者“为挽回损失继续发展下线”的次生违法风险。
四、修订总结与治理展望
《禁止传销条例》实施二十一年来，传销违法形态已发生颠覆性变革。异地聚集式传销彻底脱离传统商品经营属性，演变为跨区域、有组织的群体性诈骗活动，现行“市场监管为主、公安配合”管辖体制已完全无法适配现实打击需求。
本次条例大修的核心目标，在于紧跟传销违法新形态、补齐基层执法旧短板、理顺跨部门权责堵点。二十余年一线反传实践与海量受害案例充分印证，将以虚假邀约、精神洗脑、非法敛财为核心特征的异地聚集式传销划入市场监管主管范畴，存在法理不通、权责错位、实操无效等多重弊端。唯有通过立法修订，构建“实体商品传销归市监、异地聚集诈骗式传销归公安”的二元分类监管格局，才能从根源破解取证难、惩戒空、部门推诿、屡打屡反弹的长期治理顽疾。
本次制度调整将理顺禁传全链条执法权责，打通行政、治安与刑事追责的法律衔接通道，搭建分层分级精准惩戒体系，同步强化出租屋源头管控、黑色产业链连根清除、涉案资金追赃返还等配套机制。一方面能够大幅提升异地传销打击精准度与法律震慑力，从严惩处编造谎言诱骗群众、组织洗脑敛财的头目骨干，规范基层联合执法秩序；另一方面全方位保障底层受骗群众财产权益，有效减少次生涉稳矛盾，建成“前置预警、精准打击、源头管控、标本兼治”的现代化禁传治理体系，持续遏制异地聚集式传销扩散反弹，稳固市场经济秩序与基层社会和谐稳定。
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